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信訪復(fù)查復(fù)核制度作用探討

作為我國(guó)特有的一項(xiàng)制度，信訪制度的出現(xiàn)并長(zhǎng)期存在不是偶然的，雖然一些法學(xué)專家認(rèn)為信訪制度具有“人治”的烙印，但信訪制度在我國(guó)的出現(xiàn)并存在肯定有其合理性。但在肯定信訪制度存在的必要性的同時(shí)，不能忽視信訪制度面臨的問(wèn)題，其中一個(gè)重要的問(wèn)題就是廣大群眾“信訪不信法”，重復(fù)信訪現(xiàn)象增多，對(duì)信訪秩序造成破壞，這其實(shí)是對(duì)信訪權(quán)的濫用。而信訪復(fù)查復(fù)核制度對(duì)預(yù)防和制約信訪權(quán)的濫用具有重要作用。

一、信訪復(fù)查復(fù)核的性質(zhì)及涵義

根據(jù)《信訪條例》第三十四條、第三十五條的規(guī)定，信訪事項(xiàng)經(jīng)處理、復(fù)查、復(fù)核后，沒(méi)有新的情況將不再受理。盡管《信訪條例》沒(méi)有用“終結(jié)”一詞，但其“不再受理”的基本精神與信訪終結(jié)是一致的。因而，信訪復(fù)查復(fù)核制度本質(zhì)上是一種信訪終結(jié)制度。根據(jù)我國(guó)信訪的現(xiàn)狀，信訪復(fù)查復(fù)核制度的確立，對(duì)形成健康、理性的信訪機(jī)制，維護(hù)信訪人的合法權(quán)益具有重要意義，尤其是對(duì)預(yù)防信訪權(quán)濫用更具有必要性。

由于信訪復(fù)查復(fù)核制度是結(jié)束整個(gè)信訪程序的法律制度，它一方面具有終止功能，另一方面又具有強(qiáng)制性，也就是說(shuō)，信訪復(fù)查復(fù)核制度在終結(jié)信訪程序方面具有強(qiáng)制性，它通過(guò)法律法規(guī)的明確規(guī)定來(lái)體現(xiàn)其實(shí)施的強(qiáng)制性。因此，信訪復(fù)查復(fù)核制度給信訪人傳遞的一個(gè)有效信息是：信訪程序不是無(wú)限期的，它具有期限性、可終結(jié)性。如果宣告終結(jié)了信訪程序，就意味著信訪人再次提起信訪將會(huì)遭遇不受理的處境。因此，信訪人會(huì)理性啟動(dòng)信訪程序，并在依法進(jìn)入信訪程序后正當(dāng)、理性地行使信訪權(quán)。

信訪終結(jié)制度包括以下幾個(gè)涵義：

（一）信訪終結(jié)制度是以信訪案件進(jìn)入信訪程序?yàn)榍疤岬?。信訪終結(jié)制度的存在和適用，必須以信訪案件進(jìn)入信訪程序?yàn)榍疤?。如果一個(gè)案件從未進(jìn)入信訪程序或者不具備信訪條件，那么信訪終結(jié)制度就無(wú)從談起。

（二）信訪終結(jié)制度概括地適用各類信訪案件。信訪終結(jié)制度涉及到的案件不僅僅是涉法、涉訴糾紛，而且還包括求決類信訪案件、建議類信訪案…………

…………

（五）信訪終結(jié)制度的性質(zhì)是法律制度。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪本身是一種處理“反映情況”、建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的法律途徑，且信訪工作要遵循信訪法律法規(guī)，因此應(yīng)將信訪終結(jié)制度界定為法律制度，這有利于實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化。

二、信訪復(fù)查復(fù)核結(jié)論的性質(zhì)和效力

《信訪條例》第三十三條至三十五條規(guī)定了信訪事項(xiàng)的受理、復(fù)查復(fù)核制度。復(fù)查復(fù)核的結(jié)論是針對(duì)信訪的程序性問(wèn)題還是針對(duì)實(shí)體性問(wèn)題作出的結(jié)論？這個(gè)結(jié)論作出后有什么樣的法律效力？我們認(rèn)為，《信訪條例》規(guī)定的復(fù)查復(fù)核結(jié)論不是針對(duì)信訪實(shí)體性問(wèn)題作出終局決定，而是對(duì)程序性問(wèn)題作出的結(jié)論。主要理由是：

（一）由于歷史的原因，大量的重復(fù)、越級(jí)、群體信訪案件中，z府往往作為當(dāng)事人的一方，如果由z府自己對(duì)自己的行為作出終局決定，違反了“自己不能當(dāng)自己的法官”原則。

（二）刑法、民法、行政法及其程序法都是以基本法的形式賦予了司法的最終裁判權(quán)。因?yàn)闊o(wú)論是行政、刑事、民事法律關(guān)系，許多時(shí)候往往表現(xiàn)在利益關(guān)系尤其在民事商利益關(guān)系上，即使當(dāng)初是純粹的行政、刑事法律關(guān)系最終也轉(zhuǎn)化為或與民商事法律關(guān)系交織在一起，很難絕對(duì)地割裂開(kāi)來(lái)…………

…………

三、復(fù)查復(fù)核后仍堅(jiān)持信訪的處理

信訪復(fù)查復(fù)核制度構(gòu)建的目的主要是預(yù)防和制約信訪權(quán)之濫用。但信訪事項(xiàng)經(jīng)過(guò)復(fù)查復(fù)核后，信訪人仍然濫用信訪權(quán)應(yīng)如何處理？這就成為構(gòu)建信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度所必須考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

目前，在上訪人中間形成了一種“大鬧大解決、小鬧小解決”的氛圍，更使信訪人相信只要堅(jiān)持到底，就會(huì)有“最后勝利”。而我們國(guó)家整個(gè)信訪工作機(jī)制并未隨《信訪條例》的實(shí)施而作大的改變，目前仍沿用過(guò)去的工作模式，尤其是對(duì)進(jìn)京上訪情況的處理，無(wú)論有理無(wú)理的，均由受理部門(mén)（國(guó)家信訪局或有關(guān)委辦局）向信訪人所在地團(tuán)隊(duì)政部門(mén)通報(bào)，有時(shí)…………

…………

有人擔(dān)心對(duì)這類濫用信訪權(quán)的人追究其法律責(zé)任、施加法律制裁會(huì)產(chǎn)生消極后果甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。我們認(rèn)為，法律的權(quán)威性和社會(huì)的穩(wěn)定性之間從來(lái)就不會(huì)有天然的矛盾，相反兩者是相輔相成的。法律的權(quán)威性在社會(huì)中得不到體現(xiàn)，必然會(huì)讓破壞法律權(quán)威性甚至無(wú)視法律存在的人大量地出現(xiàn)，甚至形成抗法力量，這會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定性。反之，如果把法律的權(quán)威性付諸實(shí)施，不僅有利于法律強(qiáng)制性和權(quán)威性的彰顯，反過(guò)來(lái)更會(huì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

目前，對(duì)于信訪人濫用信訪權(quán)的行為并沒(méi)有體現(xiàn)“法治”力量的介入，相反，根據(jù)大量資料和事實(shí)，卻有“人治”力量介入了，通過(guò)“反復(fù)做好說(shuō)服工作”、“勸返”、“思想教育”等人治色彩極為濃厚的非法治手段約束信訪權(quán)的濫用，這治標(biāo)不治本。因此，z府應(yīng)該提高行政能力和行政水平，堅(jiān)持原則，善于運(yùn)用法律武器來(lái)對(duì)付那些確實(shí)屬于濫用信訪權(quán)、危害他人利益和社會(huì)利益、國(guó)家利益的違法或犯罪行為。當(dāng)然，如果由于…………

四、下一步要作的工作

盡管完善信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度困難較大，但我們應(yīng)該看到，由于信訪問(wèn)題呈現(xiàn)出廣泛性、復(fù)雜性，已成為事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的一大熱點(diǎn)問(wèn)題，各級(jí)團(tuán)隊(duì)政領(lǐng)導(dǎo)高度重視。同時(shí)近年來(lái)，在解決大量信訪問(wèn)題中信訪工作本身也得到發(fā)展，具有較好的基礎(chǔ)。因此，我們應(yīng)明確方向，知難而上，循序漸進(jìn)，不斷完善。圍繞信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度建設(shè)，下一步需要作好以下工作：

（一）理順各種關(guān)系

在現(xiàn)行z治體制的框架內(nèi)，信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度要被社會(huì)各方認(rèn)可，具有生命力，需要理順各種關(guān)系。

一是地方與*的關(guān)系。盡管《信訪條例》規(guī)定，將建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)、查詢信訪事項(xiàng)辦理情況提供便利，以達(dá)到減少…………

…………

（二）做好信訪復(fù)查復(fù)核的相關(guān)配套工作

按照x《信訪條例》的規(guī)定，地方z府可以輕而易舉地建立信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核機(jī)構(gòu)，可以認(rèn)認(rèn)真真地將所有疑難信訪事項(xiàng)走一遍程序。問(wèn)題是，有些歷史遺留疑難信訪事項(xiàng)均有較為復(fù)雜的成因，這些事項(xiàng)大多數(shù)有其一定的合理因素，由于重視不夠或其他原因，喪失了最佳機(jī)會(huì)，把一些小矛盾拖成了大矛盾。信訪事項(xiàng)的三級(jí)終結(jié)只是就這些信訪事項(xiàng)在信訪程序中的處理終結(jié)，其他救濟(jì)手段仍可依法使用。比如，信訪機(jī)…………

（三）充分發(fā)揮專業(yè)人員的作用

現(xiàn)在信訪復(fù)查復(fù)核處理過(guò)程中，信訪人缺乏正確利益需求表達(dá)的能力，而z府信訪部門(mén)的信訪答復(fù)件又大都是就事論事的經(jīng)驗(yàn)型答復(fù)，并沒(méi)有就信訪事件的舉證責(zé)任分配及法律適用等方面作周密系統(tǒng)的法律論證，這同信訪部門(mén)缺乏專業(yè)法律人才的團(tuán)隊(duì)有著密切的聯(lián)系。于是信訪人和z府各說(shuō)各的理，各唱各的調(diào)，z府信訪部門(mén)與信訪人之間很難進(jìn)行溝通，雙方缺乏…………

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